Die Europäische Union wurde geschaffen, um Hindernisse abzubauen. Doch Integration sollte nicht Einheitlichkeit bedeuten. Eine aktuelle Studie aus Polen zeigt, warum die Anwendung derselben EU-politischen Instrumente unter sehr unterschiedlichen nationalen Bedingungen mit erheblichen Kosten verbunden sein kann.
Harmonisierung kann wertvoll sein. Gemeinsame Standards und berechenbare grenzüberschreitende Regeln haben zur Schaffung des Binnenmarkts beigetragen und es Unternehmen ermöglicht, über nationale Grenzen hinweg tätig zu werden. Das bedeutet jedoch nicht, dass jede politische Maßnahme in 27 sehr unterschiedlichen Ländern auf dieselbe Weise gestaltet und umgesetzt werden sollte.
In manchen Bereichen kann Subsidiarität besser funktionieren, in anderen kann die gegenseitige Anerkennung ausreichen. Regulierungswettbewerb wiederum kann es Ländern ermöglichen, unterschiedliche Ansätze zu erproben und voneinander zu lernen.
Das ist wichtig, weil auch Harmonisierung Kosten verursacht – insbesondere dann, wenn gemeinsame Regeln Unterschiede in den Wirtschaftsstrukturen, im Verbraucherverhalten oder in den institutionellen Kapazitäten außer Acht lassen.
Eine aktuelle Studie von Katarzyna Byszek-Stevens und Barbara Więckowska von der Wirtschaftshochschule Warschau liefert einen aufschlussreichen Stresstest dieser Problematik am Beispiel Polens. Ihre Arbeit „Do Harmonised EU Rules Preserve Economic Coherence?“ („Bewahren harmonisierte EU-Regeln die wirtschaftliche Kohärenz?“) vergleicht zwei sehr unterschiedliche Bereiche der EU-Politik: das Emissionshandelssystem und die Tabakproduktrichtlinie.
Polen eignet sich als Fallbeispiel, weil es in beiden Bereichen besonders stark betroffen ist. Seine Stromversorgung ist nach wie vor CO₂-intensiver als die vieler anderer EU-Länder, während die Industrie einen vergleichsweise großen Anteil an der Wirtschaftsleistung ausmacht. Gleichzeitig bleibt der Anteil der Raucherinnen und Raucher hoch, und die tabakbezogenen Branchen haben ein größeres wirtschaftliches Gewicht als in vielen anderen Mitgliedstaaten.
Im Emissionshandelssystem (ETS) gilt ein gemeinsamer CO₂-Preis für Volkswirtschaften mit grundlegend unterschiedlichen Energiemixen. In Polen führt das Zusammenspiel eines einheitlichen CO₂-Preispfads, einer CO₂-intensiven Stromversorgung und energieintensiver Industrien zu einer stärkeren wirtschaftlichen Belastung.
Im Basisszenario der Autorinnen ergibt sich aus dem Modell für das Jahr 2030 ein um 4,79 Milliarden Euro niedrigeres Bruttoinlandsprodukt (BIP), rund 70.000 weniger Arbeitsplätze und ein um 0,85 Milliarden Euro geringeres Investitionsvolumen. Die Autorinnen zeigen außerdem, dass diese Kosten deutlich niedriger ausfallen könnten, wenn das System die besonderen wirtschaftlichen und energiewirtschaftlichen Bedingungen Polens besser berücksichtigen würde.
Über die Studie selbst hinaus können solche Kosten auch politische Folgen haben. Werden klimapolitische Maßnahmen als unverhältnismäßige Belastung wahrgenommen, können sie EU-feindliche Kräfte in Polen und anderswo stärken. Mit der Zeit kann dies nicht nur die Unterstützung für einzelne Klimaschutzmaßnahmen, sondern auch für das ETS selbst untergraben.
Die Autorinnen untersuchen außerdem die Zukunft der Tabakproduktrichtlinie (TPD). Hier bestehen die Unterschiede nicht nur zwischen Ländern, sondern auch zwischen Produkten. Wenn künftige Vorschriften die Behandlung von verbrennbaren Zigaretten und anderen Nikotinprodukten trotz unterschiedlicher Risikoprofile zunehmend angleichen, könnten sie die Anreize für Raucherinnen und Raucher schwächen, von Zigaretten auf andere Produkte umzusteigen.
Im restriktiven TPD-Szenario der Studie gehen die Autorinnen von einer stärkeren Verlagerung der Produktion aus der EU und einer Ausweitung illegaler Märkte aus. Die modellierten wirtschaftlichen Auswirkungen für Polen bis 2030 sind ein um 10 Milliarden Euro niedrigeres BIP und fast 140.000 weniger Arbeitsplätze. Die Autorinnen schätzen die fiskalischen Folgen nicht ab, doch Veränderungen dieser Art würden die öffentlichen Einnahmen wahrscheinlich verringern.
Auch das Ergebnis für die öffentliche Gesundheit ist wichtig. Im Modell führt das restriktive Szenario nicht zu einer günstigeren Entwicklung des Raucheranteils. Bis 2030 liegt der Anteil der Raucherinnen und Raucher um sechs Prozentpunkte höher als im Szenario mit einer nach Produkten differenzierten Regulierung.
Diese Debatte sollte deshalb nicht als „Harmonisierung versus keine Harmonisierung“ geführt werden. Die bessere Frage lautet, was harmonisiert werden sollte – und auf welcher Ebene. Luis Garicano, Bengt Holmström und Nicolas Petit bringen es in „The Constitution of Innovation“ treffend auf den Punkt:
„Vielfalt ist eine Stärke. Was für fünf Länder funktioniert, funktioniert möglicherweise nicht für siebenundzwanzig.“
Ihr übergeordnetes Argument lautet, dass Europa historisch von politischer Vielfalt und dem Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Rechtsordnungen profitiert hat. Einheitlichkeit kann diesen Spielraum für Experimente einschränken.
Die gegenseitige Anerkennung bietet einen anderen Weg. Statt jede nationale Vorschrift zu harmonisieren, kann die EU den freien Verkehr von Produkten und Dienstleistungen erleichtern, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig zugelassen sind, und zugleich Raum für unterschiedliche nationale Ansätze lassen.
Das bedeutet nicht, die Integration aufzugeben. Europa leidet weiterhin unter übermäßiger Fragmentierung, rechtlicher Komplexität und nationalen Hindernissen, die Unternehmen daran hindern, über Grenzen hinweg zu wachsen. Harmonisierung ist wertvoll, wenn sie diese Hindernisse beseitigt. Sie kann jedoch auch Kosten verursachen. Wenn Zentralisierung lokale Bedingungen ignoriert oder sinnvolle regulatorische Experimente unterbindet, können die Kosten den Nutzen übersteigen.
Daraus ergeben sich mehrere klare politische Konsequenzen. Die polnische Studie legt nahe, dass die EU-Institutionen sorgfältiger zwischen der Harmonisierung von Zielen und der Harmonisierung von Instrumenten unterscheiden sollten. Gemeinsame Ziele lassen sich häufig mit einer differenzierten Umsetzung vereinbaren.
Subsidiarität sollte außerdem zu einem echten Prüfkriterium für politische Maßnahmen werden. Die Mitgliedstaaten sollten die Auswirkungen auf nationaler Ebene deutlich früher im Gesetzgebungsverfahren quantifizieren und kommunizieren. Insbesondere Polen sollte nachdrücklicher aufzeigen, wie gemeinsame Regeln mit seiner Wirtschaftsstruktur zusammenwirken.
Auch Folgenabschätzungen sollten territoriale Unterschiede, die Wettbewerbsfähigkeit und unbeabsichtigte Folgen wesentlich stärker berücksichtigen.
Der Binnenmarkt braucht weniger Hindernisse und einfachere Regeln. Er verlangt nicht, dass jedes Land alles auf genau dieselbe Weise reguliert. Europa sollte dort harmonisieren, wo dies einen klaren Mehrwert schafft, und sich dort zurückhalten, wo Einheitlichkeit mehr kostet, als sie bringt.
